PRODUCCIÓN ANIMAL
Director: Guillermo Alejandro
Bavera, Méd. Vet., Profesor Titular Efectivo de Producción Bovina de Carne,
Depto. Producción Animal,
Facultad de Agronomía y Veterinaria, Universidad Nacional de Río
Cuarto, Río Cuarto, provincia de Córdoba, República Argentina
V. Lichtschein*. 1999. Rev
Arg. Prod.
Anim. 19(1):257-263.
*Dirección Nacional de Fauna
y Flora Silvestre, SRNyDS,
En
relación con el manejo de fauna y su marco jurídico, deben tenerse en cuenta
las normas legales vigentes en la Argentina, partiendo del ordenamiento general
previsto en la Constitución Nacional. En este sentido, fundamentalmente dos
artículos de la Constitución reformada en 1994 brindan la guía jurídica en la
materia (Artículos 124 y 41 de la C.N.). La interpretación de estos dos
artículos, debido a la naturaleza de los recursos naturales y su manejo,
requieren de cierta discusión de tipo conceptual. En el presente articulo, se
propone la elaboración de acuerdos regionales, mediante los cuales se
establezcan pautas o directrices comunes, que tengan en cuenta la naturaleza
transfronteriza de dichos recursos, su distribución geográfica, aspectos
biológicos tales como migraciones, áreas de reproducción, alimentación, áreas
críticas, etc. Es necesario, además, delimitar claramente las responsabilidades
del gobierno nacional y los gobiernos provinciales relacionadas con la
conservación y el uso racional de los recursos naturales, haciendo especial
énfasis no sólo en los derechos sino en las obligaciones que establece el marco
constitucional vigente y las consideraciones implícitas en el concepto de desarrollo
sustentable. Se discuten a continuación los tratados internacionales,
destacando entre ellos la Convención sobre Comercio Internacional de Fauna y
Flora Silvestres (CITES), cuyo objetivo es la conservación y la utilización
racional de la vida silvestre, entendiendo que el comercio internacional es uno
de los factores que estarán amenazando su supervivencia y que ha demostrado ser
una herramienta valiosa en la conservación y manejo de las especies silvestres.
Por último, se discute la Ley 22.421 de Conservación de la Fauna que, si bien
contiene artículos que claramente involucran competencias provinciales, ha
provisto un marco adecuado para el desarrollo de programas de manejo
sustentable de la fauna silvestre. En nuestra opinión, se trata de una Ley que
contiene presupuestos mínimos en la materia, tal como lo establece el Artículo
41 de la C.N. A efectos de ilustrar la aplicación de la normativa vigente y la
base conceptual que subyace la administración de la fauna silvestre en nuestro
país, se presentan dos casos: el tratamiento de las especies perjudiciales para
las actividades humanas y el proyecto de aprovechamiento sustentable del loro
hablador, discutiendo sus alcances y formas en las que se han encarado estas
problemáticas desde esta gestión, intentando conciliar los diferentes intereses
involucrados, a menudo en conflicto y cumpliendo con las normas legales
vigentes.
Palabras
clave: fauna silvestre; desarrollo sustentable; marco jurídico; enfoque
regional; escenario internacional; conflictos de intereses.
Respecto
a la conservación y manejo de los recursos naturales, desde el punto de vista
jurídico es conveniente partir del marco constitucional actualmente vigente en
nuestro país. En este sentido, deben tenerse en cuenta dos artículos de la
Constitución Nacional reformada en el año 1994, que brindan la guía del
enfoque jurídico de esta materia. El Artículo 124 de la C.N. expresa que corresponde
a las provincias el dominio originario de los recursos naturales, mientras
que el Artículo 41, ciertamente una nueva adición al texto constitucional anterior,
expresa textualmente:
“Todos
los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y
tienen el deber de preservarlo ( ... ) Las autoridades proveerán a la protección
de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la
preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica (
... ) Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos
mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas,
sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”.
Si
bien no deseo entrar en una discusión profunda y detallada de los alcances
jurídicos del término “dominio originario” ni del significado de “presupuestos
mínimos”, dado que existen numerosos especialistas en derecho que han opinado
profusamente sobre estos temas y que, por otra parte, no son de mi
especialidad, caben algunas reflexiones conceptuales:
El
Artículo 41 de la C.N. provee una poderosa herramienta para lograr un manejo
adecuado de los recursos naturales en un esquema de organización política
federal como el de nuestro país. En efecto, los recursos naturales no reconocen
fronteras políticas y su conservación y manejo debe acordarse
interjurisdiccionalmente en base a directrices comunes que tengan en cuenta su
naturaleza transfronteriza. Estos acuerdos pueden ser de tipo regional o pueden
responder al esquema de distribución geográfica natural de cada una de las
especies involucradas, teniendo especialmente en cuenta aspectos biológicos
tales como migraciones, áreas de reproducción, alimentación, áreas críticas,
etc. Lo mismo se aplica a aquellas especies que migran entre nuestro país y
países limítrofes o no limítrofes, como es el caso de muchas aves.
En
este sentido, desde el punto de vista de la administración de la fauna
silvestre en particular, debe prevalecer el interés en su conservación y adecuado
manejo por encima de intereses locales, cuando éstos se oponen al objetivo
común. En efecto, compete a la Nación la custodia de la diversidad biológica,
entendiendo a ésta como un bien común que pertenece a todos los habitantes, si
bien sus componentes se encuentran naturalmente distribuidos en distintas
jurisdicciones. En efecto, en el caso de los recursos naturales, el todo es más
que la simple suma de las partes, ya que un sistema biológico y las
poblaciones de las especies que lo componen no pueden considerarse como piezas
independientes a las cuales se les puede aplicar diferentes tratamientos.
Respecto
del rol que les toca jugar a cada una de las provincias en cuanto a los
recursos naturales que se encuentran en sus territorios, cabe señalar que
además de la facultad de decidir sobre la administración de éstos en el sentido
de la utilización y los posibles conflictos con otras actividades humanas
(agricultura, ganadería, desmonte, asentamientos humanos y sus consecuencias,
grandes obras públicas, etc.), es necesario enfatizar que existe en los gobiernos
provinciales la responsabilidad de proteger, conservar y utilizar racionalmente
estos recursos, de modo que perduren tanto para la generación presente como
para las generaciones futuras.
Tal
como está enunciado en el Artículo 41 de la C.N., debe tomarse como base de
todas estas actividades el concepto de utilización sustentable y el concepto
que subyace a éste de derechos transgeneracionales. O sea que no sólo el
gobierno provincial debe asegurar que ese recurso natural será preservado por
sus múltiples beneficios ‑incluido el económico‑ para los
habitantes actuales, sino que también deberán asegurar su preservación futura.
Este es sin duda el meollo conceptual del denominado desarrollo sustentable.
Siguiendo
el orden jerárquico de las normas relativas a esta materia, pueden mencionarse
a continuación los tratados internacionales, que tal como lo establece el
Artículo 75, inc. 22 de la C.N., tienen jerarquía superior a las leyes. En
este sentido, además de otros acuerdos bilaterales o regionales más
específicos, el tratado internacional más importante en cuanto a su impacto
sobre la conservación y el manejo de la fauna y la flora silvestres es la
Convención sobre Comercio Internacional de Fauna y Flora Silvestres (CITES).
Si bien a priori podría interpretarse que se trata de un acuerdo relativo al
comercio, en realidad se trata de un acuerdo cuyo objetivo es la conservación y
la utilización racional de la vida silvestre, entendiendo que el comercio
internacional es uno de los factores que estarían amenazando su supervivencia.
Este
tratado es una poderosa herramienta de gestión, ya que provee, a través de
sus diferentes órganos, un foro de discusión técnica y científica, de intercambio
de ideas con colegas dedicados al tema en todo el mundo, así como mecanismos
para establecer planes de manejo con bases técnicas modernas y adecuadas a la
realidad de cada país. Es pertinente, en este sentido, citar el Preámbulo de
la Convención, que resume el espíritu que llevó a los países a proponer tal
acuerdo, que cuenta hoy con la adhesión de 150 países parte:
“Los
Estados Contratantes,
Reconociendo que la fauna y flora silvestres,
en sus numerosas, bellas y variadas formas constituyen un
elemento irreemplazable de los sistemas naturales de la tierra, tienen que ser
protegidas para esta generación y las venideras;
Conscientes del creciente valor de la fauna
y flora silvestres desde los puntos de vista estético, científico, cultural,
recreativo y económico,
Reconociendo además que los pueblos y
Estados son y deben ser los mejores protectores de su fauna y flora silvestres;
Reconociendo además que la cooperación
internacional es esencial para la protección de ciertas especies de fauna y
flora silvestres contra su explotación excesiva mediante el comercio internacional,
Convencidos de la urgencia de adoptar
medidas apropiadas a este fin”.
A
través de su ratificación por parte de nuestro país, que se concreta en la
sanción en el año 1982 de la Ley Nº 22.344, el país como un todo ha aceptado
el compromiso de cumplir con las previsiones del Convenio, así como con las
resoluciones emanadas del conjunto de las Partes en su Reunión de la
Conferencia de las Partes. Además de esta Asamblea soberana, que se reúne cada
dos años y en la cual se toman las decisiones más importantes, existen órganos
técnicos con funciones más específicas, que analizan problemas y asesoran a
las Partes: los Comités de Fauna, Flora, de Nomenclatura y del Manual de
Identificación. La participación en todos ellos es también indispensable para
mejorar las bases de la utilización.
En
segundo lugar, podemos citar la Ley 22.421 de Conservación de la Fauna que, si
bien contiene artículos que claramente involucran competencias provinciales, ha
provisto un marco adecuado para el desarrollo de programas de manejo
sustentable de la fauna silvestre. En nuestra opinión, se trata de una Ley que
contiene presupuestos mínimos en la materia, tal como lo establece el
Artículo 41 de la C.N. En su artículo 1º, esta ley declara de interés público
la fauna silvestre que habita en territorio argentino y señala asimismo que
"todos los habitantes de la nación tienen el deber de proteger la fauna
silvestre, conforme a los reglamentos que para su conservación y manejo dicten
las autoridades de aplicación".
De
particular importancia es también el artículo 2º de la Ley, ya que explícita el
espíritu de la misma, que debe prevalecer en el dictado de las normas complementarias:
“En
la reglamentación y aplicación de esta ley las autoridades deberán respetar el
equilibrio entre los diversos beneficios económicos, culturales,
agropecuarios, recreativos y estéticos que la fauna silvestre aporta al hombre,
pero dando en todos los casos la debida prelación a la conservación de la
misma como criterio rector de los actos a otorgarse”.
El
Decreto 691/81, ahora derogado, otorgaba a la entonces Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Pesca la facultad de elaborar un listado de especies
perjudiciales para la agricultura y la ganadería. Sin embargo, el Decreto
666/97 modifica este artículo, encargando esta función a la Autoridad Nacional
de Aplicación de la Ley 22.421, o sea, a la Secretaría de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable.
Las
especies silvestres consideradas perjudiciales para las actividades humanas
plantean una problemática particular y compleja, que creo oportuno discutir
en este foro. En primer lugar, puede tratarse tanto de especies exóticas como
de especies autóctonas, que se percibe entran en conflicto con actividades que
el hombre desarrolla y sobre las cuales es necesario tomar medidas de control o
armonización.
Respecto
de las especies exóticas, es bien sabido el riesgo que encierra su introducción
en el medio silvestre y las dramáticas consecuencias que tales introducciones
han traído aparejadas, tanto para la fauna silvestre autóctona como para los
sistemas productivos. Las especies introducidas han sido causantes directas de
la extinción de numerosas especies en todo el mundo, especialmente en
territorios insulares. En otros casos, el control de las mismas insume millones
de dólares anualmente en todo el mundo. En nuestro país, son numerosos los
ejemplos de los problemas derivados de la introducción de especies exóticas:
el castor y el conejo en Tierra del Fuego, el ciervo colorado en los bosques
andino‑patagónicos, el visón en Chubut y Río Negro, por citar sólo algunos
ejemplos. Actualmente, la Dirección de Fauna Silvestre está abocada a una
campaña de control del estornino común, especie sumamente agresiva e
importante plaga de la agricultura en otros países del mundo.
Al
igual que en otros aspectos relacionados con la fauna silvestre, la importación,
el control y la eventual erradicación de especies exóticas debe considerarse en
un contexto global, intentando evitar las decisiones unilaterales de las
provincias y enfocando el problema desde el punto de vista del bien común. En
este sentido, la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable,
luego de amplias discusiones con autoridades provinciales y representantes
del sector científico‑técnico, ha sancionado la resolución 376/97, que
establece las pautas y directrices para introducir nuevas especies al país. De
esta manera se intenta racionalizar una actividad que en el pasado se llevaba
a cabo sin mayores controles y sin evaluación del riesgo potencial.
Si
bien se han recibido algunas solicitudes para introducir nuevas especies al
país, tanto para su venta en el mercado de mascotas como para iniciar operaciones
de cría en cautiverio, hasta el presente ningún peticionante ha cumplimentado
el requisito del estudio de impacto ambiental previsto en la citada
resolución. Ello da la pauta de la resistencia a cumplir con requisitos hoy considerados
de mínima ante las posibles consecuencias que en el futuro podrán acarrear
tales operaciones, de no cumplir con estrictas pautas establecidas por el
Estado. Dichas consecuencias tienen un alcance que va más allá de los territorios
de cada provincia: pueden (y de hecho, lo han hecho), afectar a provincias
vecinas y en última instancia, pueden afectar un patrimonio natural que
pertenece a la Nación como un todo y no a cada una de las provincias. Visto así, será conveniente suscribir acuerdos que trasciendan los límites
jurisdiccionales (en términos espaciales), así como la duración de una
determinada gestión (en términos temporales).
Respecto
de las especies autóctonas que entran en conflicto con actividades humanas, el problema
es aún más complejo, ya que deben analizarse simultáneamente una serie de
atributos importantes. El primero de ellos es el deber del Estado y de los
ciudadanos en general de proteger la fauna silvestre, tal como lo establece la
ley. Por otra parte, es necesario tomar en consideración los intereses del
sector productivo y tomar medidas que permitan compatibilizar estos dos grupos
de obligaciones y derechos.
La
primera cuestión a abordar es definir de forma lo más precisa posible la
magnitud del perjuicio invocado. En realidad, es por todos conocido el hecho
de que los productores agropecuarios tienden a sobredimensionar los daños
producidos a su actividad y a magnificar la responsabilidad atribuida a los
animales silvestres en los fracasos de cosechas y pariciones. Un estudio
metodológicamente estricto de evaluación de daños, entonces, es una herramienta
imprescindible a la hora de adoptar medidas de mitigación.
Por
otra parte, en algunos casos se producen daños reales y es necesario entonces
encarar un plan de control que tienda a mitigar los efectos de ciertas
especies. Este es el caso, por ejemplo, de varias especies de loros, del zorro
colorado en algunas zonas y, más indirectamente, de ciertos herbívoros que
comparten áreas de pastoreo con el ganado doméstico.
Tenemos
planteados así los dos grupos de intereses a proteger, ambos con incidencia en
el bienestar de los habitantes del país y de nuestra economía: la fauna
silvestre y la producción agropecuaria. Existen, sin embargo, métodos que
podrán armonizar ambos intereses y lograr una convivencia racional entre fauna
silvestre y cultivos, entre fauna silvestre y ganado. Como en los casos
anteriores, debe recurrirse a los especialistas capaces de diseñar estrategias
adecuadas y lograr su implementación.
Los
métodos de control seleccionados, por otra parte, no deben ir en detrimento
de otras especies silvestres ni del medio ambiente en general, como sucede con
ciertos agroquímicos o venenos utilizados actualmente para el control de especies
perjudiciales. Muchos de ellos actúan de forma no selectiva, afectando a los
seres vivos en general, algunos de ellos beneficiosos a su vez en el control
biológico de especies tales como insectos, ofidios, etc.,
y producen alteraciones en el medio mediante su acumulación o bioacumulación a
través de la cadena trófica. Además, estos métodos suelen no ser los más
efectivos, con lo cual, lejos de solucionar el problema, el productor está
generando con su aplicación nuevos problemas ambientales. Evidentemente, un
mal negocio.
Un
tercer elemento a considerar es la situación de las especies silvestres en el
marco internacional, ya que muchas de las especies involucradas están a su vez
protegidas por convenios internacionales, tales como la Convención CITES.
Además de la obligación del país de mantener una Postura coherente
en el plano interno y el internacional, a fin de lograr credibilidad en este
último ámbito, es necesario implementar planes de manejo con bases técnicas
para llevar adelante un aprovechamiento sustentable de las especies
silvestres. De esta manera, los mercados pueden
proveer una solución doble: lograr un cierto control de las poblaciones
problema a través de la extracción de un cierto número de ejemplares y
proveer de beneficios económicos complementarios de las actividades productivas
tradicionales.
Como
puede verse, se trata de conseguir una serie de equilibrios que finalmente
redunden en beneficio de todos los sectores involucrados y de todos los objetos
de tutela por parte del Estado.
Tal
vez la experiencia regional más exitosa que se ha llevado a cabo hasta el
presente sea el Plan de Aprovechamiento Sustentable del Loro Hablador (Amazona
aestiva) en el Chaco Argentino.
Este
plan contiene todos los elementos mencionados en los párrafos precedentes,
que contribuyen a brindar solidez y confiabilidad a una iniciativa de este
tipo:
¨ Base científica‑técnica
¨ Instrumento legal adecuado
¨ Punto de apoyo en las
comunidades locales
¨ Beneficios económicos para las
comunidades locales
¨ Base financiera que asegura la
continuidad (autofinanciado)
¨ Acuerdo Nación provincias sólido
¨ Adecuado plan de monitoreo y
control
¨ Inserción del sector privado
interesado en el recurso
1
. El proyecto de conservación y uso
sustentable del loro hablador se inició en el año 1989. Desde ese año hasta el
presente, se ha venido reuniendo un importante cúmulo de datos científico‑técnicos,
referidos a aspectos biológico‑poblacionales de la especie, que brindan
una base sólida para diseñar un plan de manejo.
2. La primera experiencia de extracción y
exportación se llevó a cabo en el año 1995, luego de tres años de prohibición
total. La misma consistió en una experiencia piloto de exportación de un cupo
experimental, enfocado a probar el sistema propuesto en todas sus etapas. Se
utilizó la vía de la licitación, adjudicándose el cupo a aquellos exportadores
que cumplieran con los requisitos técnicos especificados.
3. Las comunidades wichí, pilagá y criollas de las
provincias involucradas están directamente vinculadas con el plan de
aprovechamiento desde su base, es decir, cumplen con los requisitos
establecidos para la extracción y a la vez, son los beneficiarios directos de
la actividad. Por ello, se constituyen en los guardianes del recurso del cual
se benefician.
4. El sistema tiende a asegurar un beneficio
importante en la primera etapa de la cadena de comercialización, lo cual es un
requisito básico de cualquier plan de aprovechamiento sustentable. En efecto, mientras que antes se pagaba entre $3 y $ 4
por ejemplar al cazador, actualmente se paga $200 por ejemplar. De esta forma,
se pone en valor el recurso, se obtienen beneficios mayores en base a una
cantidad muy inferior de ejemplares capturados y se incentiva la conservación
del hábitat de la especie. Otro punto importante a tener en cuenta es que el
sistema prioriza la eliminación de intermediarios, siendo el pago efectuado en
forma directa al cazador. El interesado se hace cargo de los gastos adicionales
de transporte, sanidad, trámites aduaneros, etc. El
sistema prevé el aporte de los exportadores a un fondo que luego es destinado a
la fiscalización, la investigación sobre la especie y la creación de reservas
de loros. De esta forma, es plan se autofinancia y no requiere de fondos
externos para su funcionamiento.
6. El plan se basa en un acuerdo
interjurisdiccional que contempla todos los aspectos del mismo, suscripto por
la Nación y todas las provincias con distribución de la especie. Este acuerdo
asegura la continuidad del proyecto y plasma la voluntad de las provincias de
concretar una estrategia común para el manejo del recurso, prácticamente sin
precedentes.
7. El fondo de conservación instituido por el
Plan prevé el fortalecimiento de la tareas de fiscalización, que son en
realidad tareas de seguimiento de la captura en el campo por parte de los
investigadores y auxiliares, a fin de verificar que se cumple con
las pautas establecidas (respetar los árboles‑nido, proceder a su marcado,
anillar los ejemplares extraídos, verificar las condiciones sanitarias y de
transporte, etc.).
8. El sector privado ha acompañado todo el
proceso de elaboración y ejecución del plan, aceptando los requisitos
establecidos y realizando los aportes necesarios para la
generación del fondo de conservación.
A
mi entender, este proyecto ilustra acabadamente la necesidad de conciliar las
políticas y metodología netamente productivas con aquéllas incluidas en el
marco conceptual del manejo de vida silvestre, incluidas las normas legales
vigentes, cuando estamos tratando con una especie silvestre.
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